Projeto de Lei do Pleno Emprego
Projeto de Lei de Iniciativa Popular nº
Dispõe sobre medidas de incentivo ao pleno emprego, princípio previsto
no Artigo 170, VIII, da Constituição Federal, e dá outras providências.

O Congresso Nacional decreta:

Art. 1º A busca do pleno emprego, estabelecida no Art. 170, VIII, da Constituição Federal como princípio da ordem econômica, será implementada nos termos desta Lei e demais normas aplicáveis, facultando-se ao Poder Executivo os ajustes necessários nas leis de diretrizes orçamentárias e nas leis orçamentárias anuais nos três níveis de Governo, na Lei de Responsabilidade Fiscal e nos acordos internacionais, e na Lei nº 4.595, de 31/12/1964, que trata da organização do Sistema Financeiro.

Art. 2º Em condições de desemprego, a uma taxa média nacional superior a 3% (quatro por cento) da população economicamente ativa apurada mensalmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – I.B.G.E. –, será admitido déficit no orçamento primário proporcional ao montante de recursos canalizados nos três níveis de Governo para programas gerais e específicos de combate ao desemprego.

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, entende-se por desemprego aberto a situação sócio-econômica de desocupação formal de trabalhadores, participantes da população economicamente ativa, que, nos trinta dias que antecederem à pesquisa sobre o emprego, não tenham exercido qualquer atividade remunerada por ausência de acomodação no mercado de trabalho, e que tenham tentado colocação no mesmo período, conforme apurado pelo IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.

Art. 3º Nas condições de desemprego previstas no Art. 2º desta Lei, o Banco Central do Brasil reduzirá as taxas básicas de juros e induzirá a redução das taxas bancárias de aplicação, de forma a estimular o investimento e o consumo, e reduzir a ociosidade na economia nacional.

Art. 4º A política cambial e a política de rendas serão compatibilizadas com as políticas monetária e fiscal de pleno emprego, e, se necessário, em caso de desemprego superior a 10% e inflação acima de 7% ao ano, com a adoção temporária de controles dos fluxos cambiais e de rendas, até que se reduza, pelo aumento absoluto e relativo das exportações, a vulnerabilidade externa da economia, e os preços se estabilizem abaixo de inflação de 7%. aa.

Art. 5º Na implementação das políticas de pleno emprego na forma estabelecida nos Artigos 2º, 3º e 4º desta Lei, e considerando os aspectos setoriais, tecnológicos e regionais:

I – o Poder Legislativo, nos três níveis de Governo, dará prioridade, na apreciação das propostas orçamentárias do Executivo e das emendas de sua iniciativa, à destinação dos recursos aos projetos e atividades que gerarem maior número de empregos diretos e indiretos por unidade de gasto em investimento ou custeio;

II – os órgãos oficiais de crédito concederão prioridade de financiamento aos projetos que gerarem maior número de empregos diretos e indiretos por unidade de capital investido.

Art. 6º O Poder Executivo, nos planos federal e estadual, encaminhará ao Congresso Nacional, nos meses de março e setembro de cada ano, relatórios semestrais sobre a situação do emprego no mercado de trabalho nacional e regional, e, em caso de desemprego acima de 3% (quatro por cento) da população economicamente ativa, sobre as políticas adotadas para revertê-lo.

Art. 7º O Congresso Nacional e as Assembléias Legislativas , com base nos relatórios encaminhados pelo correspondente Poder Executivo, avaliará, semestralmente, a política de pleno emprego mediante audiências públicas de que participem entidades da sociedade civil, notadamente as centrais sindicais de trabalhadores e as entidades nacionais e estaduais de representação dos empresários, e emitirá parecer sobre sua efetividade.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.

Justificativa
O pleno emprego, entendido como a condição do mercado de trabalho na qual todo cidadão disposto a trabalhar encontra ocupação remunerada segundo suas aspirações, qualificações e habilidades, é condição indispensável para construir uma sociedade solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, e possibilitar aos que não dispõem de renda da propriedade a realização individual segundo suas potencialidades. Nesse sentido, é a contrapartida social do direito individual de propriedade, e a proteção constitucional à sobrevivência daqueles que nascem sem direito a herança.

A crise nacional neste início de século é a crise do desemprego. Em algumas metrópoles brasileiras o desemprego já atinge mais de um quinto da população em idade ativa. São proporcionalmente mais afetados os trabalhadores de baixa qualificação e os jovens, num caso, escalando a exclusão social dos já fragilizados, e, noutro, bloqueando as esperanças de realização pessoal de toda uma geração. Ao lado do desemprego grassa o subemprego, a precarização do mercado de trabalho e a redução do salário real. Ao desespero dos que perdem sua fonte de renda soma-se, assim, a intranquilidade e o medo dos que continuam ocupados economicamente, porém sem saber durante quanto tempo.

A tragédia do desemprego é o produto direto da política econômica recessiva. Tornamo-nos uma economia que pune a produção e premia o parasitismo financeiro com taxas de juros entre as mais altas do mundo, responsáveis estas por um perverso processo de transferência de renda dos pobres para os afluentes, com o que se agrava o já vergonhoso quadro de distribuição de renda do País. O endividamento público explodiu nos últimos anos, sem qualquer contrapartida de investimento governamental. São obrigações financeiras novas que se acumulam sobre as velhas, sem contribuir sequer para o aumento da demanda efetiva. Só a conta de juros do Governo federal deve ultrapassar, de janeiro a junho de 2003, ultrapassou R$ 74 bilhões.

Mais do que isso, por força do acordo assinado com o FMI, estamos gerando superávit orçamentário primário de mais de 4,25%% do PIB para esterilizar os recursos correspondentes no pagamento parcial do déficit nominal. Isso significa que o Estado está retirando recursos da parte produtiva da sociedade para entregá-los aos rentistas do over. Não obstante isso, a dívida pública líquida total cresce, por força das taxas estratosféricas de juros, a um ritmo muito superior ao crescimento do PIB.

A recessão prolongada, geradora de desemprego, é também a principal responsável pela crise financeira do Estado, sobretudo nos níveis estadual e municipal, em face da queda da receita tributária. A consequente degradação do aparelho público limita a capacidade de oferta direta de emprego pelos entes públicos e degrada os serviços prestados à população. Cria-se assim um círculo vicioso de deterioração da capacidade de intervenção do Estado nos domínios da economia e para prestar serviços, em sentido diametralmente oposto às políticas clássicas de pleno emprego que caracterizaram o esforço vitorioso de superar, nos países industrializados, a Grande Depressão dos anos 30 e o desafio da reconstrução no pós-guerra.

O Estado brasileiro, no plano macroeconômico, está fazendo uma política deliberada de promoção do desemprego, sem qualquer resultado visível em termos de melhora tanto do quadro interno, que se traduz pelo grave desequilíbrio das contas financeiras públicas, quanto do quadro externo. Neste, subsiste, mesmo depois da maxidesvalorização do real, uma grande margem de déficit em transações correntes. As políticas setoriais implementadas são também desempregadoras. É o caso do programa de desestatização. Do programa de reforma administrativa. Das condições draconianas impostas para a renegociação das dívidas dos Estados. Da aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, que ameaça tornar-se o instrumento da supressão definitiva do pacto federativo.

Os instrumentos centrais à disposição do Estado para promover o Pleno Emprego são a política fiscal e a política monetária, articuladas a uma adequada política cambial. A Lei de Diretrizes Orçamentárias, as Leis ordinárias dos orçamentos, nos três níveis de Governo, a futura Lei complementar de organização do sistema financeiro e os acordos internacionais assinados pelo País, muito embora de iniciativa do Poder Executivo, devem se submeter ao princípio constitucional da busca do pleno emprego. (Art. 1º).

No primeiro caso, isso supõe que os Governos federal, estadual e municipal sejam estimulados a fazer uma política fiscal ativa no sentido de reduzir o desemprego. Significa que os Governos poderão gastar circunstancialmente mais do que arrecadam – o que já acontece hoje, porém com o contra-senso de que o dispêndio deficitário no orçamento nominal destina-se exclusivamente ao pagamento de juros. O aumento do dispêndio público, que deve ser financiado inicialmente pela redução do superávit primário, não será inflacionário, já que se aplicará sobre uma economia com capacidade ociosa e alto desemprego. Deverá, contudo, ser direcionado especialmente para atividades de geração de emprego. O crescimento daí resultante repercutirá na receita tributária, reduzindo progressivamente o déficit, num círculo virtuoso, de que é o exemplo mais notável os Estados Unidos dos anos 90. (Arts. 2º e 5º)

No caso da política monetária (Art.5º, item II), a racionalidade é a mesma para justificar, em situação de desemprego, uma ação expansiva. Na prática, isso significa que o Banco Central deverá incorporar nos seus métodos operacionais, para efeito de aumento ou redução da taxa de juros, variáveis relacionadas com o nível da atividade e, sobretudo, com o nível de emprego – abandonando o método de “metas de inflação”, que trata toda inflação como se fosse de demanda e impõe uma recessão recorrente a pretexto de manter a meta. Assinale-se que isso não contraria o objetivo de inflação baixa perseguido pelo Banco Central. As experiências alemã e japonesa históricas, e a experiência norte-americana recente, entre outras, mostra que é perfeitamente possível compatibilizar inflação baixa com crescimento econômico e baixo desemprego por longo tempo, desde que o país consiga manter altos superávits comerciais oriundos de aumento de produtividade, e não da contração do mercado interno.

A chave da promoção do pleno emprego está na política fiscal ativa, em combinação com uma política monetária de juros baixos, levando à expansão dos gastos públicos diretos e estimulando os investimentos privados. Como já referido, em situação de desemprego, o déficit fiscal não é inflacionário, já que a produção acompanha a demanda, fazendo com que a expansão de moeda e crédito seja absorvida pela economia sem alteração dos preços. Os gastos do setor público, seja em serviços, seja em infra-estrutura, são geradores diretos de emprego. Recorde-se que, nos anos 50 a 70, de virtual pleno emprego nos países industrializados avançados, de cada dez empregos gerados na economia seis eram no setor público. No Brasil, de acordo com o IBGE, o emprego público como porcentagem do emprego total é apenas 8,5% - contra 18% nos Estados Unidos e 27% na França. Há, pois, amplo espaço para ampliação do emprego público, com efeito direto sobre a melhora dos serviços públicos prestados à população.

Naturalmente poderá haver pressões inflacionárias localizadas, por estrangulamento da oferta, no caso de a economia retomar. Nesta hipótese, passando a inflação de 7% e permancendo o desemprego acima de 10%, o Executivo poderá recorrer a uma política de rendas temporária, acordada entre trabalhadores e empresários com mediação do Governo, de forma a compatibilizar e estabilizar o câmbio e os preços internos, e a regularizar o abastecimento.

A proposta da Lei de promoção do pleno emprego integra-se no esforço nacional por uma política de efetiva democracia social, no interesse comum de empregados e empresários, de excluídos e incluídos, de trabalhadores e classes médias, de pobres e ricos. Isso porque:

beneficia à grande maioria da população; não contraria interesse dos empresários do setor produtivo; ao contrário, favorece-os, em detrimento dos especuladores financeiros, beneficiários das altas taxas de juros que terão de cair;
representa considerável avanço dos direitos humanos fundamentais; é o equivalente, hoje, do que foi no começo do século a luta das sufragistas femininas; ou, na década de 30, a luta pelo salário mínimo ou pela jornada de 8 horas, e demais direitos trabalhistas;
interessa principalmente aos jovens, os mais prejudicados pelo desemprego em expansão;
dá materialidade aos princípios de solidariedade e justiça social, também consagrados na Constituição, marcando um avanço considerável no processo de construção da democracia social no Brasil.
Os Artigos 6º e 7º do projeto estabelecem mecanismos de acompanhamento pelo Congresso Nacional da política de pleno emprego implementada pelo Executivo. O índice de desemprego sugerido (Art. 2º, Parágrafo Único) para o monitoramento da situação do mercado de trabalho justifica-se em face do padrão histórico da economia brasileira e das expectativas da sociedade.

Uma lei do pleno emprego não é incompatível com o regular funcionamento do capitalismo. Ao contrário. Nos Estados Unidos existem duas leis de pleno emprego, uma aprovada no pós-guerra, outra em 1978, cuja aplicação é acompanhada por uma comissão especial do Congresso. O Banco Central norte-americano (FED) inclui em suas metas operacionais a garantia de um nível de liquidez adequado ao desenvolvimento da atividade econômica e, portanto, à manutenção de uma situação próxima do pleno emprego.

ART. 170 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I-soberania nacional;

II-propriedade privada;

III-função social da propriedade;

IV-livre concorrência;

V-defesa do consumidor;

VI-defesa do meio ambiente;

VII-redução das desigualdades regionais e sociais;

VIII-busca do pleno emprego;

IX-tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte.

* Este anteprojeto, iniciativa de um grupo de economistas, foi discutido e aprovado pela Comissão Constitucional da Ordem dos Advogados do Brasil. Durante a campanha Desemprego Zero, serão recolhidas assinaturas para encaminhá-lo ao Congresso na forma de projeto de lei de iniciativa popular.